Kuivõrd haldusreform arvestas asustuse pikaajalise ümberkujunemise ja riigiplaneeringuga EESTI 2030? Mis saab Eesti väikelinnadest?
Artikli eesmärk on hinnata haldusterritoriaalse reformi (HTR) ja riigiplaneeringu Eesti 2030+ mõju asustuse ja ennekõike just väikelinnade pikaajalisele jätkusuutlikkusele ehk siis Eesti rahvakeha ja kultuuri kestmisele. Kohalikud omavalitsused (KOV) on siin üliolulised. Lisaks igapäevastele teenustele planeerivad nad elamu- ja tootmisalasid, kohalike otsuste ja lobitöö tulemusena rajatakse teid, sadamaid, lennujaamu, vee- ja kanalisatsioonivõrke ning sotsiaalset taristut: koole, lasteaedu, spordihooneid, ujulaid, mida peaks saama kasutada ka aastal 2050 ja hiljemgi. Peaasjalikult halduskulude optimeerimise ja -võimekuse kasvatamiseks ette võetud HTR mõjutab seega paratamatult ühiskonna selgroo ja sellest sõltuva asustuse paiknemist ruumis. Kohalikust võimust sõltub ka kohtade maine ja nähtavus suurel pallil. Edukad on need linnad, mille elanikud ja ettevõtted tunnevad uhkust OMA koha üle – siis tullakse sinna elama ja investeeritakse ka mujalt.
Eesti linnad on maailmast vaadates väikesed ja asuvad Euroopa ääremaal. Vaid Tallinn kuulub keskmike hulka, olles Euroopa kaartidel liigitatud väiksemat sorti „MEGAks” (1). Tallinna funktsionaalse linnaregiooni (2) elanike arv on kasvanud 600 000 lähedale. Tartu on koos tagamaaga neli korda väiksem ning järgmised ongi juba 10 000 ‒ 80 000 elanikuga pigem väikelinnaregioonid seniste maakonnakeskuste ümber. Muu maailma mõistes külad ja tööstusasulad liigitab Eesti riigiplaneering (väike)linnadeks. Kõik piirkonnad väljaspool Tallinna ja Tartu linnaregioone kaotavad elanikke (3). Kas nii jääbki? Ja milline võiks olla 2017. haldusreformi mõju?
KAS AINUVÕIMALIK TEE ON SUURLINNASTUMINE?
Viimase paarikümne aasta hoogne elanike koondumine suurlinnaaladele (4) on toimunud üle maailma, eriti Aasias ja arengumaades. Osa ametnikke ja poliitikuid, majandusteadlasi ja isegi Maailmapank (5) on leidnud, et turujõudude ajendatud inimeste ümberpaiknemist ja koondumist metropolidesse peaks soosima. Eestiski on väidetud, et Tallinn on liiga väike.
OECD (6) hinnangul ei ole konkurentsieeliseks megalinna suurus, vaid pigem üldine linnaline majanduskeskkond ja tarvilised struktuurid osalemaks globaalses majanduses. Saksamaa, Šveits ja Sloveenia on rikkad hoolimata megalinna puudumisest. Metropolistumine ei ole pikemas vaates ja igal pool maailmas elanikkonna paigutamisel ainuvõimalik ja jätkusuutlikem lahendus, sel on lühiajalise majanduskasvu saavutamise kõrval rida negatiivseid tagajärgi nagu suurem energiakulu transpordile ja ülekuumenevate megalinnade hoonete jahutamisele, saastatus, liikluse investeeringu- ja ummikukulud ning erinevad sotsiaalprobleemid:
segregatsioon, vaesus, kuritegevus ja rahutused. Kontrast ääremaa vaesusega ajendab inimesi rändama metropolide agulitesse ja üle riigipiiride Euroopasse.
ASUSTUSE ARENG LAINETENA
Metropolid hakkavad teatud arengutsüklis kahanema. Kasv kestab kuni ressursside (näiteks vee) ammendumise ja/või hajapaigutust toetavate tegurite võimendumiseni. Diferentsiaallinnastumise teooria (7) (joonis 1) kirjeldab (I) linnastumise lainet ehk rännet suurimate keskuste suunas, (II) (suur)linnade laialivalgumist ning lõpuks teatud tingimuste kokkulangemisel ka (III) taandlinnastumist (8) ja rännet väikelinnadesse.
Moodsa inimese elukohavalikut mõjutab elukaar. Noored liiguvad linnadesse õppima ja karjääri tegema, pered otsivad kompromissi tasuva töökoha ja lastele turvalise elukeskkonna vahel ning tööjätueas saab valdavaks juba elukeskkonna hind ja kvaliteet. Viimasel 15 aastal on Eesti 1980-ndate beebibuumi põlvkond massiliselt linnastunud ja välismaale suundunud, eriti 2009–2011 majanduskriisi ajal. See põlvkond ületab 2030. aastatel 45. eluaasta piiri, mil hakatakse enam hindama keskkonda ja järk-järgult taandutakse aktiivsest karjäärist. Seni on Eesti (joonised 3 ja 4) ja Euroopa hilisemas keskeas inimesed nii käitunud. Eesti väikelinnad võivad omakorda kasvada väliseestlaste arvel, kellest paljud naasevad koju või saavad vanematelt-sugulastelt kinnisvara päranduseks. Seni Vahemeremaades, aga ka Lõuna-Rootsis ja mujal Põhjamaades (9) on kasvanud tuum-Euroopast pärit teise kodu omanike arv. Rail Baltic ja teiste ühenduste paranemine võib neid protsesse omakorda võimendada.
TEHNOLOOGIAPÕHISED ARENGUTSÜKLID JA ROHELINE HAJAKASV
Teine asustusstruktuuri kujundav faktor on tehnoloogia. Maailma majandus sukeldub iga 40-50 aasta järel langusse, et siis uue tehnoloogia sõiduvees taas kasvule pürgida. Neid tehnoloogiapõhiseid arengutsükleid on nimetatud ka Kondratjevi laineteks (10): kriisi ajal ettevõtete kasumlikkus langeb, osa vana majanduse ettevõtteid kaob, uued saavad võimaluse kasvuks. Ettevõtlusmaastik korrastub, kuid vana tööstusega piirkonnad jäävad põdema: nii nagu Manchester 2.-3. laine järel või Detroit 4. laine järel.
2008. aasta finantskriis andis märku 20. sajandi teisel poolel mikroelektroonika ja lennundusega globaliseerinud Maa haigestumisest ja Kondratjevi 5. laine lõpust. Majandusmasinat viimasel sajandil ringi ajanud naftat ei saa enam põletada, sest kliimamuutus ähvardab hävitada miljardite inimeste elukeskkonna.
Suure tõenäosusega kasvab ökoenergeetika valdkond, mis vajab aga enam ruumi. Tuulegeneraatoreid saab püstitada sinna, kus on tuult ja kus need on elanikele vastuvõetavad. Päikesepaneele tasub paigutada tarbijate lähedusse, aga neid ei saa kuigi palju paigutada suurlinna. Biokombijaama parim asukoht on veokulude tõttu ressursi ja tööstuste-elamute juures.
Rohemajandus kätkeb ka energiasäästu ja paremat planeerimist. Energia- ja ajakasutusega optimeeritud asustuse geograafia erineb oluliselt praegusest. Suurlinnakeskkond, mis sõltub massiliselt juurdeveetavast energiast, toidust ja veest, peaks uute keskkonnamaksude tingimustes kujunema veelgi kallimaks. Eriti autostunud laialivalgunud megalopoliste elanike keskkonnakoormus on märksa suurem kui väikelinlastel (11).
Ja mitte ainult. Putnam (12) kirjutab, kuidas jänkid on „üksi keegeldades” kaotanud oma sõbrad ja üha enam ka pereelu, sest kulgemine eeslinnamajast metropoli kontorisse haukab päevast päeva tunde, mida võiks märksa kvaliteetsemalt veeta. Ruumipoliitikate puudumise ja väikelinnade „depressiivseteks” stigmatiseerimise tulemusi näeb veelgi äärmuslikumal ja drastilisemal kujul ülelinnastunud arengumaades.
GEOPOLIITIKA ON TAGASI
Euroopa (ida)piiri riikide valitsused on ilmselt sunnitud kriitiliselt üle vaatama ääremaade asustuse trendid, kuna muutunud on geopoliitiline olukord. Suurriigid nagu Venemaa, Hiina, Iraan ja Jaapan on asunud mõjusfääre ümber jagama. Raivo Vare (13) võttis selle kokku tõdemusega: geopoliitika on tagasi. Seejuures on kasutusele võetud II ilmasõja eelne retoorika ja meetodid (14).
„Kuidas jääda ellu, kui elekter linnadest kaob, tankerid enam naftat ei too ja supermarketi uksed jäävad suletuks? Me ei adu ikka veel päriselt, mil määral olukord on muutunud.” (15) Osad on siiski mures. Sellest annab märku NATO üksuste suurendatud kohalolek. Mitmed allakirjutanu poolt hiljuti intervjueeritud riigiametnikud pidasid julgeoleku teemat kõige olulisemaks põhjuseks, et tagada asustuse ühtlasem areng. Eesti vajab äärmusoludeks plaani, kus olulisel kohal on hajaasustus ja väikelinnad.
TULEVIKU ASUSTUS JA RIIGIPLANEERING EESTI 2030+
Eesti pikaajaline asustuste arengut mõjutavad poliitikad peaksid edaspidi muutuma, sest viimase kahe kümnendi Tallinna linnaregiooni kasv ja laialivalgumine ei ole mitmes aspektis jätkusuutlik. Edasine majandusarengu-, regionaal- ja linnapoliitika peaks lisaks kolmele ülal toodud asustust mõjutava tegurite kompleksile ühtlasi lähtuma riigiplaneeringust Eesti 2030+ (16), mis põhjendab ruumilise tasakaalu saavutamise väärtust ennekõike parema ressursikasutuse ja vajadusega hoida inimeste pendelrännet talutavates piirides: „toimepiirkondi ei ole võimalik lõpmatuseni suurendada. Inimestele sobiv maksimaalne tööleminekuaeg jääb 69% juhtudest alla 45 minuti”.
E2030+ taotleb asustussüsteemi üleriigilist tasakaalustamist eeskätt maakonnakeskuste kui valdavalt funktsionaalsete linnaregioonide (joonis 5) võrgu kaudu: „Väikelinnade ja maapiirkonna asustuse püsimajäämist tuleb neis tingimustes soodustada nende parema sidustamise kaudu maakonnakeskuste jt suuremate linnadega toimepiirkondade sees.” Kui „kukuvad ära” maakonnalinnad, siis kaotab üldjuhul atraktiivsuse ka laiem ala koos kohalike keskustega.
Valitsuse otsus kaotada maavalitsused jättis funktsionaalsed linnaregioonid (v.a Saaremaa) juhtimistasandita ja on üsna üheselt vastuolus eelmise valitsuse kehtestatud riigiplaneeringuga. Tekkinud tühimiku täitmist oodatakse KOV-idelt.
HALDUSREFORM JA VÄIKELINNADE ARENG
Et mitmed väikelinnad nagu Lihula, Otepää ja Tõrva said haldusreformi tulemusel elanikke ja maksubaasi juurde, siis võiks arvata, et see mõjub nende arengule hästi. Mingil määral lisandub ka keskvalitsuse vahendeid, seetõttu võib liitumisjärgne eelarve tunduda olulise edasiminekuna, ehkki hoolitsema peab märksa suuremal alal elavate inimest eest. Paraku on 5000 elanikuga igapäevase pendelrände aladena määratletavaid toimeregioone vaid mõned üksikud (joonis 6). Ja kas 3-4-5 kaupa liitunud KOV-ides, kus võtmepositsioonidel samad inimesed, saab loota olulist juhtimiskvaliteedi kasvu?
Tõsine murekoht on omaette jäänud Rakvere, Viljandi, Võru ja vaid mõne naabriga liitunud Haapsalu, Paide ja Pärnu linnade areng, mille tagamaa on kaugelt suurem. Nendest linnadest tahetakse saada küll teenuseid, kuid ühiselt tagamaana panustada mitte nii väga. Oht on, et maakonnakeskuste funktsioone hakatakse dubleerima tagamaa ühinenud valdades. 1950-ndatel ehitasid väikerajoonide kommunistid uhkeid keskusi ja 1980-ndatel majandid-ettevõtted juurviljahoidlate, tuletõrjeveehoidlate jm nime all spordihalle, ujulaid väikelinnadesse-alevikesse, mitte ülalnimetet maakonnakeskustesse, kus on nende loomulik asukoht.
Ja nüüd kõige olulisemast. Keegi peab kokku võtma piirkonna ettevõtjad ja muud osalised, (kaas)rahastama ettevõtluskeskusi, kavandama ja rajama taristut, transporti ja haridust suuremal territooriumil kui praegused KOV-id. Kui piirkond ei suuda või ei taha juhtida uute ettevõtete teket ja sisenemist, siis ei ole ka lootust, et sinna tulevad elama noored haritud inimesed. Kahanevas piirkonnas ei ole põhjust uuendada infrastruktuuri ja teenuseid ja elukvaliteedi lõhe keskuspiirkondadega suureneb veelgi.
Seega sõltuvad väikelinnad hierarhias aste kõrgemal oleva maakonnalinna suutlikkusest luua töökohti ja pakkuda teenuseid. Alla 10 000 töötajaga üksus ei evi üldjuhul piisavat võimekust, et arendada ettevõtlust. Sestap Taanis ja Soomes seatigi haldusreformi alampiir 20 000 elaniku juurde. Kas väikelinnadest oma uusi pealinnu kujundama asuvad liidrid suudavad näha piiriülese ettevõtluse ja innovatsiooni tugisüsteemi vajadust ja ühiselt korraldatavate teenuste eeliseid, et neid koos rahastada? Senine Eesti kohaliku halduse ajaloo ja ka Euroopa kogemuse (17) põhjal rahuldutakse enamasti kohtadel kätte võidetud positsioonist ja selle hüvedest.
GARRI RAAGMAA (doktorikraad inimgeograafias) on uurinud uusettevõtluse, regionaalse identiteedi, innovatsiooni, eestvedamise, haldusstruktuuride ja ääremaastumise mõju regionaalsele arengule ning avaldanud üle 70 teadusartikli rahvusvahelistes väljaannetes.
Viited:
1 – Metropolitan European Growth Areas
2 – Või ka toimeregioon (ehk siis functional urban area (FUA)) – linn koos lähitagamaa, määratletud igapäevase pendelrände alana, mille asulatest OECD järgi enam kui 15% elanikest liigub peakeskusse. Vt OECD definitsiooni: https://www.oecd.org/cfe/regional-policy/Definition-of-Functional-Urban-Areas-for-the-OECD-metropolitan-database.pdf
3 – http://pub.stat.ee/px-web.2001/Database/Rahvastik/01Rahvastikunaitajad_ja_koosseis/04Rahvaarv_ja_rahvastiku_koosseis/04Rahvaarv_ja_rahvastiku_koosseis.asp
4 – http://www.espon-usespon.eu/dane/web_usespon_library_files/1200/de_metroareaeu_2011.pdf
5 – WB (2009). World Development Report 2009: Reshaping Economic Geography. World Bank.
6 – OECD (2006) Territorial Reviews Competitive Cities in the Global Economy.
7 – Geyer, H. S., Kontuly, T. (1993). A Theoretical Foundation for the Concept of Differential Urbanization. International Regional Science Review 15, 157–177.
8 – Taandlinnastumise sünonüümina on kasutatud ka mõistet vastulinnastumine.
9 – Müller, D. K. (1999). German second home owners in the Swedish countryside: on the internationalization of the leisure space. Umeå. Nordregio. (2007). Second homes in the Nordic countries. – Journal of Nordregio, Vol. 7-2007.
10 – Schumpeter, J. A. (2006) [1939]. Business cycles: a theoretical, historical, and statistical analysis of the capitalist process. Mansfield Centre, Connecticut: Martino.
Perez, C. (2002). Technological Revolutions and Financial Capital: The Dynamics of Bubbles and Golden Ages. UK: Edward Elgar.
11 – Poom, A (2017). Spatial aspects of the environmental load of consumption and mobility. University of Tartu Press.
12 – Putnam, R. D. (2000). Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community. New York: Simon & Schuster.
13 – https://arvamus.postimees.ee/1363542/raivo-vare-miks-venemaa-ukrainat-kiusab
14 – Mead, W. R. (2014). The Return of Geopolitics. The Revenge of the Revisionist Powers. Foreign Affairs, May/June. [www] https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2014-04 17/returngeopolitics
15 – http://ekspress.delfi.ee/intervjuu/kaido-kama-ellujaamisopetus?id=72333675
16 – https://eesti2030.files.wordpress.com/2015/12/a4_5mmbleed_eesti-2030_sisu_111212.pdf
17 – Barca, F. (2009) An agenda for a reformed cohesion policy. A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations. http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/policy/future/pdf/report_barca_v0306.pdf
Avaldatud 2018.a. talvenumbris (nr 92)
