Milliseid muutusi toob kaasa haldusreform ruumilises planeerimises riigi tasandilt vaadates? Suur hulk kohaliku omavalitsuse otsustest mõjutavad ruumi. Kuidas muuta need otsused teadlikumaks?
Selle artikli eesmärk ei ole hinnata haldusreformi kui terviku tagajärgi kohaliku omavalitsuse haldusvõimekusele tervikuna. Rahandusministeeriumi juhtimisel on koostamisel mõjusid käsitlev artiklite kogumik. Selles artiklis on püütud mõtestada muudatusi ja nende tagajärgi, mida haldusreform võib kaasa tuua ruumilises planeerimises.
Abiks on tagajärgede käsitlemisel keskkonnamõju hindamise teooriast läbi käinud raamistik (1), mille kohaselt on tegevusega seoses võimalik eristada kaasnevaid muutusi, mõjusid ja tagajärgi. Kuigi teoreetilisi raamistikke on ka teisi, eristab selline lähenemine väga hästi eelkõige mõjud tagajärgedest – viimaste prognoosimine on aga tihti keeruline.
HALDUSREFORMI MÕJUD JA MUUDATUSED
Nagu ka riigihalduse minister hiljuti Tartu planeerimiskonverentsi ettekandes kirjeldas, tõi haldusreform kaasa järgmised objektiivsed muutused (2). Keskmiselt on kohalikus omavalitsuses elanikke nüüd 17 118 (haldusreformi eelselt keskmiselt 6349). Omavalitsuse keskmine pindala on 550 km2 (varasemalt 204 km2). Seega kasvasid keskmiselt Eesti kohalikud omavalitsused 2,7 korda.
Haldusreformi järgselt on vähem kui 5000 elanikku 19 protsendis kohalikest omavalitsustest (varasemalt 79%). Rohkem kui 11 000 elanikku on 35 protsendis kohalikest omavalitsustest (varasemalt 8%). Vähem kui 11 000 elanikuga linnu ja valdu on haldusreformi järgselt ligikaudu kaks kolmandikku kohalikest omavalitsustest – varasemalt oli vähem kui 11 000 elanikku 92 protsendis kohalikest omavalitsustest.
Mõned nimetatud muudatuste mõjud ruumilise planeerimise seisukohalt:
- Kohalikud omavalitsused on territooriumilt suuremad ja potentsiaalselt planeeringu algatamise taotluse esitajaid on rohkem, mille mõjuna koostatakse ajaühikus ühe otsustaja kohta enam planeeringuid.
- Kuna ühe kohaliku omavalitsuse territoorium on suurem, langetab otsustaja planeerimisotsuseid suuremal territooriumil, seega kohalikke olusid, millest planeeringuotsuse langetaja peab teadlik olema, on ühe otsustaja kohta rohkem.
HALDUSREFORMI TAGAJÄRJED
Milliseid tulemusi sooviksime ruumilises planeerimises näha ning mille alusel saame hinnata soovitud eesmärkide poole liikumist?
Üks soovitav arengusuund on kindlasti kohalike omavalitsuste planeerimispädevuse suurenemine (3). Praegu ei ole paljudes kohalikes omavalitsustes tööl spetsialisti, kes vastaks planeerimisseaduses seatud planeerija nõuetele (4). Tegemist ei ole seaduse eiramisega – Eesti õigusaktides pole kohustust, et omavalitsusel peab vastav spetsialist olema. Võrdlusena saab tuua Soome näite, kus õigusakti tasandil on seatud kohustus, et enam kui 6000 elanikuga vallas oleks tööl planeerija (5). Tõsi, ka Soome seaduses järgnevad mitmed erisused – planeerija võib olla ühine mitme valla peale, kasutada võib teise valla või vallaliidu pädevust; samuti võib ministeerium anda tähtajalise loa nõuet mitte täita.
Olenemata regulatsioonist on raske vastu vaielda sellele, et kohalik omavalitsus peab langetama ruumipädevaid otsuseid. Lihtsaimaks näiteks on siin planeeringuotsused, mille puhul otsuse kaalutleja peab aru saama, mida mingi lahendus ruumiliselt kaasa toob – ja seda ka laiemal alal, näiteks terve kohaliku omavalitsuse territooriumil. Ent ruumi tuleb silmas pidada kõigi kohaliku omavalitsuse otsuste puhul: milliseid muudatusi ruumikasutuses toob kaasa kooli sulgemine? Mida peab ümbritsevas ruumis kohaldama, kui eelarveläbirääkimistes otsustatakse eraldada raha promenaadi ehitamiseks – näiteks kas seonduv taristu ja selle kasutuskorrad tagavad promenaadile ligipääsu (kergliiklusteede võrgustik; parkla ja selle korraldus), kas ümbritsevates hoonetes on võimalik soodustada teenuste teket? Väga suur hulk kohaliku omavalitsuse otsustest mõjutavad ruumi, nende otsuste ettevalmistamises ja rakendamises peab osalema ka spetsialist, kelle erialane ettevalmistus võimaldab hinnata otsuste tagajärgi maakasutusele ja ruumile.
Kas haldusreformi tagajärg võiks olla, et igas kohalikus omavalitsuses töötab (ja otsustusprotsessidesse kaasatakse) spetsialist, kes on omandanud hariduse ja töökogemuse ruumilise planeerimise valdkonnas?
Värbamisotsuse eeldused on, et spetsialistile on võimalik maksta töötasu, et tema töö on tulemuslik ja töökoormus piisav. Suuremate kohalike omavalitsuste finantsvõimekus kindlasti paraneb, samas on kahtlemata ka edaspidi valdkondi, mis on otsustajale prioriteetsemad ja toovad kiiremat kasu kui ruumiline planeerimine. Lihtsustatud lähenemine oleks töö tulemuslikkuse näitajana loendada nõuetekohaselt läbitud planeeringumenetlusi. Kohalikud omavalitsused peaksid püüdlema selle poole, et planeeringuotsused toetaksid omavalitsuse terviklikku ruumilist arengut.
Planeerija töökoormuse prognoosimisel on andmepõhiselt võimalik tugineda 2015. aasta planeeringualase tegevuse ülevaate andmetele (6). Silmas tuleb pidada, et planeeringute hulk sõltub nii regulatsioonist (praeguses seaduses on detailplaneeringu kohustus vähenenud) kui üldisest majanduskliimast.
Ülevaates esitatud andmete kohaselt kehtestati perioodil 2011–2015 ühe aasta jooksul Järva maakonnas keskmiselt kaheksa detailplaneeringut, Viljandi maakonnas keskmiselt 20 detailplaneeringut. Jagades detailplaneeringute arvu maakonna kohalike omavalitsuste vahel, tuleb järeldada, et haldusreformi järgselt küll planeeringute hulk ühe otsustaja kohta suureneb, ent jätkuvalt on kohalikke omavalitsusi, kus aastas on „laual” vaid mõni detailplaneering, mis ei ole kindlasti piisav tööhulk ühes kohalikus omavalitsuses pädevale spetsialistile töökoormuse tagamiseks. Sellest ei tohi ega saa järeldada, et kohalik omavalitsus ei peaks planeerimispädevuse olemasolu tagama. Kohalikud omavalitsused peavad korraldama ametnike jagamise omavalitsuste vahel, pädevuskeskuste loomiseks omavalitsusliitudes või muid viise pädevuse tagamiseks.
Teine soovitav arengusuund on, et maakasutust puudutavad otsused tehakse mõjutatavaid ja huvitatud isikuid sisuliselt kaasates. Nagu eespool mainitud, muutuvad kohalikud omavalitsused haldusreformi tulemusena suuremaks. Selle tagajärg võib olla soovitud arengusuunale vastupidine – otsustaja ja otsus liiguvad isikutest kaugemale.
Kokkuvõetult võib haldusreformi võimaliku positiivse tagajärjena ruumilises planeerimises välja tuua suurema tõenäosuse, et kohalikus omavalitsuses on tööl ruumilises planeerimises pädev spetsialist. Samas ei ole ka haldusreformi järgselt kõigis kohalikes omavalitsustes eeldatavasti piisavalt planeeringuid, et värvata täiskohaga planeeringuspetsialist. Haldusreformiga kaasneb oht, et otsused liiguvad elanikest kaugemale.
Kuidas saaks negatiivseid tagajärgi ennetada ja positiivseid võimendada? Soovitused positiivse tagajärje – pädevuse suurendamise – realiseerimiseks on antud eespool.
Ennetamaks võimalust, et planeeringuotsustesse kaasamine haldusreformi tagajärjena halveneb, tooksin ühe, ent kindlasti mitte ainsa vajaliku leevendusvõimalusena välja üldplaneeringu koostamise, millest on selles ajakirjanumbris pikemalt kirjutanud Pille Metspalu.
Rahandusministeeriumis on lõppjärgus üldplaneeringu juhise koostamine. Juhis tugineb senisele Eesti üldplaneeringute koostamise kogemusele ning rõhutab peamisi punkte, mida tuleb uue üldplaneeringu koostamisel arvesse võtta. Juhis valmib eeldatavasti 2018. aasta alguses.
PIKEM SIHT
Muutuvates haldusoludes ei saa jätta esitamata küsimust kogu planeerimissüsteemi asjakohasuse kohta.
„Planeerimine pole saba, mis saaks liputada haldussüsteemiks olevat koera”, kirjutavad planeerimisteadlased Philip Allmendinger ja Graham Haughton (7). Kui koer muudab suunda, peab saba järgnema. On vajalik analüüsida, mida tähendavad suured protsessid nagu haldusreform ja riigireform ruumilise planeerimise jaoks. Suure pildi asjakohasuse hindamisel tuleb muu hulgas küsida, mis on ruumilise planeerimise roll ja lisaväärtus valdkondlike ruumiotsuste valguses.
Rahandusministeeriumi planeeringute osakond koostab ruumilise planeerimise rohelist raamatut. Eesmärk on käsitleda ruumilist planeerimist, mis vajab muutunud oludes uuesti mõtestamist ning probleemseid teemasid, mis on kandunud ühest planeerimisseaduse redaktsioonist teise. Näiteks vajavad maavanema institutsiooni likvideerimise järgselt uuesti ülevaatamist riigi ja kohaliku omavalitsuse planeeringuinstrumendid ja nende funktsioonid. Analüüsida tuleb näiteks, kas planeerimisseaduse mõttele vastav kohaliku omavalitsuse keskne roll planeeringuotsuste langetajana on igapäevases planeerimispraktikas realiseerunud. Rohelise raamatu koostamisele võivad, ent ei pea järgnema seadusemuudatused või vajaduse korral muud institutsionaalsed muudatused. Info rohelise raamatu protsessi kohta on leitav planeerimine.ee/prr.
TIIT OIDJÄRV on Rahandusministeeriumi planeeringute osakonna juhataja. Varem on ta osalenud planeeringu koostamises konsultandina, eelkõige mõjude hindamise valdkonnas. Õppinud Tallinna Ülikoolis sotsioloogiat.
Üleval: Haldusjaotuse muutumine ja pendelrände alusel leitud linnaregioonid. Autor Anto Aasa.
Avaldatud 2018.a. talvenumbris (nr 92)
